Istilah antitrust, yang tumbuh dari kebijakan penghilangan kepercayaan AS pada akhir abad kesembilan belas, berkembang selama abad kedua puluh untuk berkonotasi pada serangkaian kebijakan yang mempengaruhi persaingan.

Baik diterapkan melalui undang-undang persaingan AS, Eropa, atau nasional lainnya, antimonopoli telah mewakili instrumen kebijakan persaingan penting yang mendasari kebijakan publik banyak negara terhadap bisnis.

Kebijakan Antitrust : Pengertian dan Perkembangannya

Sebagai seperangkat instrumen yang bertujuan untuk membuat pasar beroperasi lebih kompetitif, antitrust sering kali berhadapan langsung dengan kebijakan regulasi, termasuk bentuk kontrol harga dan output, undang-undang antidumping, pembatasan akses, dan kebijakan industri proteksionis.

Karena tujuan normatif utamanya telah dilihat oleh sebagian besar sebagai efisiensi ekonomi, tidak mengherankan bahwa analisis antitrust sangat bergantung pada ekonomi organisasi industri.

Namun, ilmu-ilmu sosial lainnya juga berkontribusi signifikan terhadap pemahaman kita tentang antitrust. Analisis perkembangan kebijakan antitrust sebagian bersifat historis, dan studi positif tentang evolusi undang-undang antitrust (termasuk analisis lobi dan birokrasi) sering sangat bergantung pada model pilihan rasional dari politik penegakan antitrust.

Terlepas dari relevansi disiplin ilmu lain, ada kesepakatan luas tentang banyak pengorbanan antimonopoli yang penting. Memang, pengadilan di AS telah secara luas mengadopsi analisis ekonomi sebagai landasan teoretis untuk mengevaluasi masalah antimonopoli.

Menariknya, bagaimanapun, undang-undang antitrust di Uni Eropa juga sangat menekankan peran ekonomi. Memang, percakapan hipotetis dengan pengacara atau ekonom di otoritas persaingan AS (Divisi Antitrust Departemen Kehakiman atau Komisi Perdagangan Federal) atau Uni Eropa (Direktorat Persaingan) tidak akan dapat dibedakan pada pandangan pertama.

Sementara artikel ini memberikan pandangan antimonopoli terutama dari perspektif kebijakan AS, tinjauan berikut menggambarkan tema yang dapat diterapkan di seluruh dunia.

Karena pemahaman kita tentang ekonomi antimonopoli telah berkembang sepanjang abad yang lalu, kebijakan penegakan antimonopoli juga meningkat, meskipun terkadang dengan jeda yang signifikan. Dalam survei ini hal-hal berikut disorot: (a) periode awal anti-bisnis besar di AS, di mana struktur industri sangat penting; (b) periode di mana kinerja serta struktur diberi bobot yang signifikan, dan ada upaya sistematis untuk menyeimbangkan perolehan efisiensi dari konsentrasi dengan inefisiensi yang terkait dengan kemungkinan perilaku anti-persaingan; (c) periode terbaru, yang meliputi pertumbuhan teknologi tinggi dan industri jaringan, di mana teori-teori perilaku telah diberi penekanan khusus.

Undang-Undang Antitrust AS

Di AS, seperti di sebagian besar negara lain, kebijakan antitrust dikodifikasikan dalam hukum dan ditegakkan oleh cabang yudisial. Kasus publik dapat diajukan di bawah hukum Federal oleh Divisi Antitrust Departemen Kehakiman, oleh Komisi Perdagangan Federal, dan atau oleh masing-masing dari 50 jaksa agung negara bagian. (Jaksa agung negara bagian juga dapat membawa kasus di bawah hukum negara bagian.).

Selanjutnya, ada berbagai kemungkinan untuk penegakan hukum antitrust swasta, yang memainkan peran yang sangat signifikan di AS.

Sherman Act

Antitrust pertama kali berlaku di AS menjelang akhir abad kesembilan belas. Yang mendasari gerakan antimonopoli adalah konsolidasi industri yang signifikan setelah Perang Saudara.

Setelah perang, kepercayaan besar muncul di industri seperti kereta api, minyak bumi, gula, baja, dan kapas.

Kekhawatiran tentang pertumbuhan dan perilaku kasar dari kombinasi ini menghasilkan dukungan untuk undang-undang yang akan membatasi kekuasaan mereka.

Undang-undang antimonopoli pertama di AS—Undang-Undang Sherman—diumumkan pada tahun 1890.

Bagian 1 dari Undang-undang melarang: ‘Setiap kontrak, kombinasi dalam bentuk kepercayaan, atau persekongkolan, dalam pengekangan perdagangan atau perdagangan di antara beberapa Negara , atau dengan negara asing.’ Bagian 2 dari Sherman Act menyatakan bahwa adalah ilegal bagi siapa pun untuk ‘…memonopoli, atau mencoba memonopoli, atau menggabungkan atau bersekongkol dengan orang atau orang lain, untuk memonopoli bagian mana pun dari perdagangan atau perdagangan di antara beberapa Negara, atau dengan negara asing….’ Kedua bagian dari Undang-undang ini berisi dua prinsip kunci utama dari kebijakan antitrust modern di seluruh dunia—perilaku yang membatasi perdagangan dan perilaku yang menciptakan atau mempertahankan monopoli—dianggap sebagai anti persaingan.

Undang-Undang Clayton

Pada awal abad kedua puluh menjadi jelas bahwa Undang-undang Sherman tidak secara memadai membahas kombinasi, seperti merger, yang kemungkinan akan menciptakan kekuatan pasar tingkat tinggi yang tidak dapat diterima.

Pada tahun 1914 Kongres mengesahkan Clayton Act, yang mengidentifikasi jenis perilaku tertentu yang diyakini mengancam persaingan. Clayton Act juga membuat tindakan ilegal yang efeknya ‘mungkin substansial’pada dasarnya mengurangi persaingan atau cenderung menciptakan monopoli dalam bidang perdagangan apa pun.’ Bagian 7 Undang-Undang Clayton adalah undang-undang utama untuk mengatur aktivitas merger—pada prinsipnya Sect. 7 menanyakan apakah peningkatan konsentrasi akan merugikan persaingan aktual dan atau potensial. Bagian lain dari Undang-Undang Clayton membahas jenis perilaku tertentu.

Bagian 2, yang diubah dan diganti oleh Sect. 1 dari Robinson-Patman Act pada tahun 1936, melarang diskriminasi harga antara pembeli yang berbeda dari jenis dan kualitas komoditas yang sama, kecuali jika perbedaan harga tersebut dapat dibenarkan, atau jika harga yang lebih rendah diperlukan untuk memenuhi persaingan.

Bagian 3 Undang-Undang Clayton secara khusus melarang perjanjian tertentu di mana suatu produk dijual hanya dengan syarat bahwa pembeli tidak akan memperdagangkan barang-barang pesaing. Bagian ini telah digunakan untuk menentang pengaturan kesepakatan eksklusif (misalnya, distributor yang diwajibkan untuk hanya menjual produk dari produsen tertentu) dan penjualan ‘terikat’ (misalnya, penjualan satu produk dikondisikan pada pembelian produk lain oleh pembeli. dari pemasok yang sama).

Undang-undang tersebut tidak melarang semua pengaturan seperti itu— hanya pengaturan yang dampaknya kemungkinan besar akan secara substansial mengurangi persaingan di bidang perdagangan tertentu.

Undang-Undang Komisi Perdagangan Federal AS hampir unik di antara negara-negara hukum persaingan dalam memiliki dua lembaga penegak hukum. Sebagian untuk melawan kekuasaan yang diberikan kepada cabang Eksekutif di bawah Sherman Act, Kongres membentuk Federal Trade Commission (FTC) pada tahun 1914.

Bagian 5 dari Federal Trade Commission Act, yang memungkinkan FTC untuk menantang persaingan ‘tidak adil’, dapat diterapkan pada perlindungan konsumen serta merger. Selain itu, FTC memiliki kekuatan untuk menegakkan Clayton Act dan Robinson-Patman Act.

Sementara badan-badan tersebut bertindak secara independen satu sama lain, kegiatan penegakan FTC dan DOJ umumnya konsisten satu sama lain selama sebagian besar sejarah penegakan hukum. Lalu apa perbedaan antara kedua lembaga penegak hukum tersebut? Jawaban sederhananya adalah bahwa FTC bertanggung jawab atas masalah perlindungan konsumen, sedangkan pelanggaran pidana Sekte. 1 dari Sherman Act (misalnya, penetapan harga dan pembagian pasar) adalah tanggung jawab Divisi Antitrust. Penting juga untuk dicatat bahwa sebagian besar kegiatan penegakan hukum, bila berhasil, mengarah pada upaya hukum ganti rugi, di mana pihak yang melanggar hukum diharuskan menghentikan kegiatan yang merugikan tersebut.

Pengecualian adalah denda pidana yang dinilai ketika Sect. 1 Undang-Undang Sherman dilanggar secara pidana, dan denda yang dinilai dalam kasus perlindungan konsumen tertentu. Kerusakan jarang dinilai oleh agen federal, sebaliknya, meskipun pada prinsipnya mungkin ada pengecualian (misalnya, ketika AS mewakili kelas pegawai pemerintah).

Tujuan Antitrust

Meskipun perubahan ekonomi yang cukup besar dalam perekonomian selama abad kedua puluh, undang-undang antitrust federal terus memiliki penerapan yang luas sebagian karena bahasa mereka cukup kabur dan fleksibel.

Hal ini telah menyebabkan, tentu saja, untuk studi sejarah yang luas dari sejarah legislatif dan perdebatan substansial tentang niat kongres, terutama di mana Undang-Undang Sherman yang bersangkutan.

Beberapa ahli berpendapat bahwa Undang-Undang Sherman diarahkan hampir seluruhnya menuju pencapaian efisiensi alokasi (misalnya, Bork 1966).

Lainnya telah mengambil pandangan bahwa Kongres dan pengadilan telah menyatakan nilai-nilai lain, mulai dari perhatian yang luas untuk keadilan, perlindungan kelompok kepentingan tertentu, atau lebih sederhana untuk kesejahteraan konsumen tertulis besar (misalnya, Schwartz 1979, Stigler 1985) . 

Perdebatan mengenai tujuan undang-undang antitrust berlanjut hingga hari ini. Lembaga penegak hukum, misalnya, mengevaluasi merger dari sudut pandang kesejahteraan konsumen dan kesejahteraan total (konsumen plus bisnis), sebagian karena pengadilan tidak jelas tentang standar mana yang sesuai menurut Clayton Act.

Meskipun tampak jelas bahwa Undang-Undang Sherman sebagian dimaksudkan untuk melindungi konsumen dari ketidakefisienan monopoli dan kartel, penting bahwa pada saat pengesahan Undang-undang tersebut banyak ekonom yang menentang karena mereka percaya bahwa entitas bisnis besar akan lebih hemat.

Apapun tujuan dari Undang-Undang Sherman, perlu dicatat bahwa gelombang merger (1895-1905) segera mengikuti pengesahan Undang-undang tersebut. Mungkin melarang berbagai jenis perilaku terkoordinasi (Sect. 1) mungkin telah mendorong koordinasi hukum melalui merger.

Perkembangan Historis Karena antimonopoli berfokus pada perlindungan pasar yang kompetitif, wajar untuk mencurigai bentuk organisasi nonstandar lainnya sebagai berpotensi antipersaingan. Selama awal tahun 1900-an, sebagian besar penegakan antimonopoli bersifat publik, dan ditujukan terhadap kartel dan perwalian.

Keberhasilan awal termasuk vonis terhadap Standard Oil Company (Standard Oil s. US) dan kepercayaan tembakau untuk monopoli di 1911.

Penting untuk dicatat, bagaimanapun, bahwa Sherman Act tidak melarang semua pembatasan perdagangan—hanya pembatasan yang tidak masuk akal. Perbedaan antara pembatasan yang masuk akal dan tidak masuk akal tetap menjadi bahan perdebatan hari ini.

Namun, penting bahwa perbedaan antara analisis pervse (di mana praktik dianggap ilegal di wajahnya) dan aturan alasan (di mana seseorang memperdagangkan aspek prokompetitif dan antikompetitif dari suatu praktik) dibuat selama periode awal ini. , dan itu tetap penting hari ini.

Sesuai sifatnya, aturan per se menciptakan praduga bantahan tentang ilegalitas begitu serangkaian fakta yang sesuai ditemukan. Aturan per se memiliki keuntungan bahwa mereka memberikan sinyal yang jelas dan melibatkan biaya penegakan minimal.

Namun perilaku perusahaan yang sebenarnya dalam berbagai konteks pasar menghasilkan pengecualian yang memerlukan analisis mendalam. Oleh karena itu, tidak mengherankan bahwa aturan per se adalah pengecualian dari norma aturan-alasan. Contoh penerapan rule of reason adalah diskriminasi harga. Dilihat sebagai praktik kekuatan monopoli, praktik tersebut dipandang mencurigakan.

Memang, Undang-Undang Robinson-Patman menganggap bahwa dengan hambatan masuk, diskriminasi harga menandai penyimpangan dari cita-cita kompetitif yang dianggap memiliki tujuan dan efek monopoli.

Pembenaran efisiensi untuk diskriminasi harga dan ‘praktik pembatasan’ lainnya—mempromosikan investasi, mengalokasikan sumber daya yang langka dengan lebih baik, dan menghemat biaya transaksi—diabaikan selama periode penegakan awal. Kebingungan juga muncul antara tujuan melindungi persaingan dan praktik melindungi pesaing.

Namun, pada awal abad kedua puluh satu, argumen efisiensi jelas berkaitan dengan evaluasi klaim Robinson-Patman. Tidak diragukan lagi bahwa penegakan antitrust itu sulit, bahkan dengan perangkat organisasi industri yang lebih canggih yang tersedia saat ini. Sherman Act tidak memberikan panduan yang tepat kepada pengadilan dalam mengidentifikasi perilaku ilegal.

Dalam Clayton Act dan Sherman Act, Kongres telah memilih untuk tidak menyebutkan jenis perilaku tertentu yang akan melanggar undang-undang antitrust. Sebaliknya, Kongres memilih untuk menyatakan prinsip-prinsip umum, seperti upaya untuk memonopoli, dan kontrak atau kombinasi yang menahan perdagangan, tanpa merinci apa yang sebenarnya memenuhi syarat untuk perilaku ilegal. Itu diserahkan kepada pengadilan untuk memastikan maksud dari undang-undang antitrust dan untuk membedakan perilaku yang merugikan persaingan dari perilaku yang tidak.

Dalam kasus awal yang signifikan, Dewan Perdagangan Kota Chicago s. USA (1918), Mahkamah Agung menegaskan kembali standar kewajaran untuk mengevaluasi pembatasan perdagangan. 

Pengadilan menyimpulkan bahwa ‘Ujian legalitas yang sebenarnya adalah apakah pengekangan yang dikenakan hanya sebatas mengatur dan mungkin dengan demikian mendorong persaingan atau apakah hal itu dapat menekan atau bahkan menghancurkan persaingan.’

Dalam kasus ini dan dalam kasus-kasus berikutnya, pengadilan gagal untuk memberikan pernyataan yang jelas tentang kapan dan bagaimana analisis rule of reason harus diterapkan. Lembaga penegak antimonopoli dan pengadilan terus memperdebatkan cara analisis yang paling tepat dalam konteks pasar tertentu dan ketika praktik tertentu dipermasalahkan.

Baik pengadilan maupun lembaga menganggap pantas untuk melakukan beberapa bentuk ‘analisis cepat’, yang melampaui penerapan aturan per se, tetapi kurang dari penyelidikan aturan penuh alasan (lihat California Dental Association s. FTC 1999, Melamed 1998).

Aturan per se diterapkan pada batasan horizontal tertentu, yang melibatkan dua atau lebih perusahaan yang beroperasi dalam lini bisnis yang sama. Analisis quick-look dan rule of reason lebih lazim ketika pembatasan yang dipermasalahkan bersifat vertikal (melibatkan dua atau lebih lini bisnis terkait, misalnya, produsen dan pemasok).

Analisis rule-of-reason yang cepat dan lebih lengkap mengandalkan sejumlah prinsip dasar. Pertama dan terpenting adalah layar kekuatan pasar.

Pengadilan telah menghargai bahwa cedera antimonopoli memerlukan pelaksanaan kekuatan pasar. Analisis antitrust biasanya dimulai dengan pengukuran pangsa pasar yang dimiliki oleh perusahaan yang diduga terlibat dalam perilaku anti persaingan. 

Seperti yang telah dicatat oleh banyak sarjana (misalnya, Stigler 1964), dengan tidak adanya kolusi, pelaksanaan kekuatan pasar di pasar yang tidak terkonsentrasi tidak mungkin terjadi.

Konsentrasi pasar sering dipandang sebagai kondisi yang diperlukan tetapi tidak cukup untuk pelaksanaan ‘kekuatan pasar, karena kemudahan masuk, dan substitusi permintaan dan penawaran dapat membatasi kemampuan perusahaan untuk menaikkan harga bahkan di pasar yang sangat terkonsentrasi (misalnya, Baumol et al. .1982).

Namun, konsentrasi pasar—layar kekuatan pasar tidak penting; saksikan pendapat Mahkamah Agung dalam FTC s.Indiana Federal of Dentists (1986). Meskipun pengadilan telah lama mengakui pentingnya kekuatan pasar untuk menyimpulkan tentang kerugian antimonopoli, standar yang digunakan mereka untuk mengadili kasus antimonopoli, dan kesediaan mereka untuk menerapkan analisis ekonomi yang canggih, telah bervariasi secara signifikan dari waktu ke waktu.

Kebijakan antimonopoli pernah memperlakukan setiap penyimpangan dari cita-cita kompetitif sebagai memiliki tujuan dan efek antipersaingan.

Pengaturan vertikal sangat mencurigakan jika para pihak setuju untuk membatasi ketergantungan pada harga pasar. Namun, seiring waktu, kritik terhadap pengaturan semacam itu berkurang karena para ekonom mulai menghargai pentingnya efisiensi yang terkait dengan berbagai praktik kontrak.

Periode Interentionist Struktur-perilaku

Selama tahun 1950-an dan 1960-an analisis normatif antitrust didominasi oleh karya Joe Bain tentang hambatan masuk, struktur industri, dan oligopoli (Bain 1968). Filosofi Bain yang relatif intervensionis didasarkan pada pandangan bahwa skala ekonomi tidak penting di banyak pasar, bahwa hambatan untuk masuk sering kali tinggi dan dapat dimanipulasi oleh perusahaan lama yang dominan, dan bahwa harga monopolistik suprakompetitif relatif lazim.

Tradisi ini memegang, tidak mengherankan, bahwa praktik yang tidak standar dan asing harus didekati dengan skeptis. Selama era ini, penegak antimonopoli sering menyimpulkan bahwa pembatasan yang membatasi jumlah pesaing di pasar pasti menaikkan harga, dan bahwa pengadilan dapat melindungi perilaku antipersaingan dengan pembuatan aturan yang tepat.

Di era struktur-perilaku awal ini, para ekonom organisasi industri cenderung melihat perusahaan dibentuk oleh teknologi mereka.

Praktik, seperti usaha patungan, yang mengubah batas-batas perusahaan (misalnya, usaha patungan) sering dianggap mencurigakan. Penekanan signifikan ditempatkan pada ada atau tidak adanya hambatan masuk, yang memberikan dorongan untuk layar kekuatan pasar yang sangat ketat. Karena pemerintah sering dianggap ramah, tidak mengherankan jika antitrust memandang secara kritis merger dan akuisisi.

Selain itu, tidak adanya teori yang lebih luas yang mencakup berbagai hubungan bisnis di antara perusahaan, tidak mengherankan bahwa Mahkamah Agung sering mendukung argumen pemerintah tanpa secara serius mengevaluasi pengorbanan yang terlibat (misalnya, USA s. Von’s Grocery Co. 1966).

Skala ekonomi adalah ilustrasi. Bahwa mereka dapat menciptakan penghalang untuk masuk ditekankan di bawah sudut pandang Bain, sedangkan manfaat jelas yang diberikan oleh skala ekonomi hanya mendapat sedikit pengakuan.

Misalnya, Mahkamah Agung berpendapat bahwa ‘kemungkinan ekonomi tidak dapat digunakan sebagai pembelaan terhadap ilegalitas’ (Federal Trade Commission s. Procter & Gamble Co. 1967). Permusuhan pemerintah selama periode ini juga berlaku untuk pasar dengan produk yang berbeda.

Di AS s. Arnold, Schwinn & Co. (1907), misalnya, pemerintah sangat kritis terhadap pembatasan waralaba yang mendukung diferensiasi produk karena pembatasan tersebut dianggap mendorong pembelian produk yang lebih rendah dengan harga yang lebih tinggi daripada yang kompetitif.

Kemungkinan bahwa kesepakatan eksklusif bersifat prokompetitif tidak dipertimbangkan secara serius selama tahun 1950-an dan 1960-an. Kegagalan penegak antitrust untuk menghargai manfaat dari praktik kontrak yang diskriminatif juga terlihat dalam penegakan awal RobinsonPatman Act.

Melalui tahun 1960-an, Undang-undang itu ditegakkan dengan penuh semangat. Alasan yang sah untuk penetapan harga yang diskriminatif sangat sempit (misalnya, skala ekonomi dalam produksi atau distribusi).

Namun, sejak pertengahan 1960-an, telah terjadi perubahan yang signifikan. Kekhawatiran bahwa Undang-undang tersebut dapat mencegah diskriminasi harga prokompetitif telah menyebabkan penegakan yang kurang agresif oleh FTC. Tahun 1960-an dan 1970-an menandai periode analisis empiris substansial dalam antitrust, dimotivasi oleh pertimbangan struktural.

Literatur tentang korelasi antara tingkat keuntungan dan struktur industri pada awalnya menunjukkan korelasi positif yang lemah, menunjukkan bahwa konsentrasi tinggi mungkin menjadi sumber perilaku perusahaan anti persaingan.

Namun, interpretasi ini sangat diperdebatkan. Jika perilaku yang digambarkan sebagai penghalang untuk masuk juga memiliki tujuan yang sah, apa yang dapat disimpulkan bahkan jika ada korelasi positif antara profitabilitas dan konsentrasi? Tantangan terhadap garis kerja empiris ini ditandai dengan perdebatan antara Demsetz (1974) dan Weiss (1974).

Demsetz berpendapat bahwa konsentrasi adalah konsekuensi dari skala ekonomi dan pertumbuhan perusahaan yang lebih efisien—akibatnya pekerjaan empiris awal menderita masalah simultanitas.

Jika pasar terkonsentrasi menyebabkan keuntungan industri yang lebih tinggi, keuntungan ini adalah konsekuensi dan bukan penyebab efisiensi superior perusahaan besar dan akibatnya konsisten dengan perilaku kompetitif.

Saat ini, studi-studi awal ini dipandang secara kritis, karena telah menghilangkan variabel-variabel yang menjelaskan penelitian dan pengembangan, periklanan, dan skala ekonomi. Patut dicatat bahwa korelasi positif yang diamati mencerminkan kekuatan pasar dan efisiensi, dengan keseimbangan yang bervariasi berdasarkan kasus per kasus. 

Pengaruh Sekolah Chicago

Semua dari asumsi yang mendasari tradisi tahun 1950-an dan 1960-an mendapat kritik yang meningkat selama tahun 1970-an, sebagian dipimpin oleh pengaruh Sekolah Chicago. Sementara pandangan para pendukungnya (misalnya, Posner 1979, Easterbrook 1984) itu sendiri kaya dan beragam, mereka telah dicirikan sebagai berikut: (a) Keyakinan bahwa efisiensi alokatif yang terkait dengan skala dan ruang lingkup ekonomi adalah sangat penting; (b) Keyakinan bahwa sebagian besar pasar kompetitif, bahkan jika pasar tersebut memiliki jumlah perusahaan yang relatif sedikit.

Oleh karena itu, bahkan jika persaingan harga berkurang, bentuk persaingan nonharga lainnya akan mengisi kesenjangan; (c) Pandangan bahwa monopoli tidak akan berlangsung selamanya.

Dengan demikian, keuntungan tinggi yang diperoleh perusahaan monopolistik dominan akan menarik pendatang baru yang dalam banyak kasus akan menggantikan perusahaan monopoli atau setidaknya mengikis posisi dominasinya; (d) Pandangan bahwa sebagian besar hambatan untuk masuk, kecuali mungkin yang dibuat oleh pemerintah, tidak sepenting yang diperkirakan sebelumnya; (e) Keyakinan bahwa perusahaan monopolistik tidak memiliki insentif untuk memfasilitasi atau memanfaatkan kekuatan monopoli mereka di pasar yang terkait secara vertikal (teori ‘sewa monopoli tunggal’); (f) Pandangan bahwa sebagian besar organisasi bisnis memaksimalkan keuntungan; perusahaan yang tidak tidak akan bertahan dari waktu ke waktu; (g) Keyakinan bahwa bahkan ketika pasar menghasilkan hasil anti persaingan, intervensi pemerintah, yang itu sendiri kurang dari sempurna, hanya tepat jika itu meningkatkan efisiensi ekonomi.

Periode akhir 1960-an dan 1970-an tidak hanya menandai pengaruh yang signifikan oleh Sekolah Chicago; itu juga melihat peningkatan peran ekonom di lembaga penegakan antitrust. Peningkatan peran berlanjut hingga akhir abad kedua puluh di AS, seperti yang terjadi di Uni Eropa.

Misalnya, dua ekonom memainkan peran pengambilan keputusan di Departemen Kehakiman—satu sebagai Deputi Ekonomi dan yang lainnya sebagai Direktur yang bertanggung jawab atas Penegakan Ekonomi. Karena pengaruh Sekolah Chicago, praktik kontrak nonstandar yang pernah dikecam sebagai antipersaingan dan tanpa tujuan yang sah sering dianggap melayani tujuan ekonomi yang sah.

Tidak mengherankan, misalnya, aturan per se yang membatasi pengaturan distribusi eksklusif di Schwinn dibatalkan oleh Mahkamah Agung AS di GTE Syl ania, Inc. s. Continental TV, Inc. (1977). 

Meskipun Pedoman Penggabungan DOJ-FTC AS tidak secara eksplisit menguraikan analisis tradeoff dari efisiensi dan efek kompetitif, akuntansi untuk manfaat ekonomi dari merger sekarang menjadi praktik standar. Penegakan antitrust waspada terhadap pengorbanan, dan kurang siap untuk mengutuk kondisi yang tidak ada alternatif superior yang jelas.

Analisis Sekolah Pasca Chicago tentang Perilaku Ekonomi Strategis Pada 1970-an dan berlanjut hingga 1990-an, alat organisasi industri baru, terutama yang menggunakan penalaran teori permainan menjadi menonjol.

Alat-alat ini memungkinkan para ekonom untuk memeriksa cara-cara di mana perusahaan mapan berperilaku strategis dalam kaitannya dengan saingan aktual dan potensial mereka. Perbedaan antara ancaman yang kredibel dan tidak kredibel, yang tidak ada dalam literatur penghalang masuk awal, penting untuk penilaian kemampuan perusahaan mapan untuk mengecualikan pesaing dan implikasi dari perilaku eksklusif untuk kesejahteraan ekonomi (misalnya, Dixit 1979).

Teori-teori ini juga menerangi ruang lingkup yang lebih luas untuk penetapan harga predator dan perilaku predator. Sarjana sebelumnya seperti Robert Bork (1978) berpendapat bahwa predatory pricing membebankan biaya tinggi pada predator yang diduga dan tidak mungkin menguntungkan dalam semua situasi kecuali situasi luar biasa.

Perkembangan dalam analisis perilaku strategis memberikan perspektif yang lebih kaya tentang ruang lingkup untuk perilaku tersebut. Dengan demikian, strategi kompetitif nonharga yang ‘menaikkan biaya saingan’ (Krattenmaker dan Salop 1986, Ordover et al. 1990) sekarang dianggap cukup lazim. 

Memang, model perilaku strategis dinamis menyoroti kemampuan dan peluang bagi perusahaan untuk terlibat dalam tindakan terkoordinasi dan bagi perusahaan untuk mendapatkan keuntungan dari perilaku yang mengecualikan saingan yang sama-sama efisien (misalnya, Kreps dan Wilson 1982, Milgrom dan Roberts 1982).

Implikasi dari berbagai model perilaku strategis tetap hangat diperdebatkan. Di sisi yang lebih skeptis adalah Franklin Fisher, yang menekankan bahwa sementara perkembangan baru ini menawarkan wawasan, mereka tidak cukup lengkap untuk memberikan kesimpulan yang tegas atau untuk memungkinkan kita mengukur apa yang akan terjadi dalam kasus tertentu (Fisher 1989).

Pandangan yang lebih optimis diberikan oleh Shapiro (1989) yang percaya bahwa kita sekarang dapat menganalisis strategi persaingan bisnis yang jauh lebih luas daripada sebelumnya.

Kami juga tahu lebih banyak tentang apa yang harus dicari ketika kami mempelajari bidang-bidang seperti investasi dalam aset fisik dan tidak berwujud, kontrol strategis informasi, persaingan dan standarisasi jaringan, dan efek kompetitif dari merger.

Analisis perilaku strategis telah menekankan potensi untuk menjalankan kekuatan pasar, seringkali merugikan konsumen. Pada saat yang sama, analisis lain telah menekankan bahwa ada keuntungan bagi konsumen dari perilaku terkoordinasi di antara perusahaan-perusahaan dengan kekuatan pasar. Jadi, Coase (1937) berpendapat bahwa kekuatan pasar hanya satu cara untuk mengatur kegiatan pasar, dan bahwa organisasi nonpasar dapat memberikan alternatif yang layak.

Selanjutnya, Williamson (1985) mengembangkan teori organisasi nonpasar untuk menunjukkan bahwa pembatasan kontrak dapat memberikan insentif yang lebih baik untuk investasi dalam aset manusia dan fisik yang meningkatkan keuntungan dari perdagangan. Pendekatan biaya transaksi ini membantu memberikan landasan untuk memahami manfaat efisiensi dari pembatasan kontraktual dalam hubungan vertikal.

Digabungkan dengan analisis teori permainan dari perilaku perusahaan di pasar yang tidak sempurna telah menjadi penerapan metode empiris modern untuk analisis praktik perusahaan.

Metode yang lebih baru ini memungkinkan pengukuran kekuatan pasar yang lebih tepat, dan secara umum menunjukkan bahwa kekuatan pasar relatif umum, bahkan di pasar tanpa perusahaan dominan (Baker dan Rubinfeld 1999).

Pendekatan Pilihan Publik Saat ini, pendekatan normatif yang seimbang terhadap antimonopoli akan melibatkan refleksi pada rangkaian luas efisiensi yang terkait dengan berbagai bentuk organisasi dan hubungan kontraktual, serta kemungkinan perilaku strategis antipersaingan di pasar dengan atau tanpa perusahaan dominan. Pendekatan positif (deskriptif) berfokus pada hubungan antara struktur pasar dan politik kelompok kepentingan yang dipengaruhi oleh struktur tersebut.

Teori pilihan publik telah digunakan sebagai dasar untuk membatasi posisi pesaing untuk membawa gugatan antimonopoli. Yang mendukung adalah argumen bahwa kepentingan pesaing menyimpang dari kepentingan publik karena pesaing memandang efisiensi yang terkait dengan dugaan praktik eksklusivitas berbahaya, dan oleh karena itu tidak dalam posisi untuk membedakan praktik yang efisien dari praktik yang tidak efisien.

Di sisi lain, pesaing sering kali merupakan pendukung yang paling berpengetahuan, dan cenderung tahu lebih banyak tentang efek berbahaya secara sosial dari praktik eksklusi jauh sebelum konsumen mengetahuinya.

Perdebatan tentang berdiri untuk menuntut telah muncul sehubungan dengan tuntutan pembeli tidak langsung (misalnya, Illinois Brick Co. s.Illinois 1977) dan sehubungan dengan penetapan harga predator (Brooke Group Ltd. s. Brown & Williamson Corp. 1993).

Teknologi Tinggi dan Industri Jaringan Dinamis

Pada bagian akhir abad kedua puluh, perubahan teknologi yang cepat telah mengubah sifat persaingan di banyak pasar dengan cara yang kemungkinan besar akan mengejutkan para reformis antimonopoli di akhir abad kesembilan belas.

Perdebatan awal berpusat pada skala — apakah manfaat skala ekonomi dalam produksi lebih besar daripada peningkatan terkait kekuatan pasar? Di banyak industri teknologi tinggi yang dinamis saat ini, permintaan, daripada penawaran, sering kali menjadi sumber manfaat konsumen yang substansial dan kekuatan pasar yang signifikan.

Skala ekonomi di sisi permintaan muncul di industri seperti komputer dan telekomunikasi karena adanya efek jaringan, di mana permintaan setiap individu untuk suatu produk secara positif terkait dengan penggunaan produk (dan produk pelengkap) oleh individu lain.

Efek jaringan berlaku untuk jaringan komunikasi (di mana konsumen menghargai jaringan besar pengguna dengan siapa mereka berkomunikasi, seperti sistem telepon yang kompatibel dan mesin faks yang kompatibel), dan mereka berlaku untuk jaringan virtual atau jaringan perangkat keras-perangkat lunak (di mana tidak perlu ada komunikasi antar pengguna).

Dalam industri di mana efek jaringan signifikan, sejumlah masalah menantang pandangan tradisional kita tentang antimonopoli. Karena industri jaringan sering dicirikan oleh biaya hangus yang besar dan biaya marjinal yang sangat rendah, ada kemungkinan besar bahwa perusahaan yang sukses akan mendominasi pasar dan bertahan dalam dominasi itu untuk periode waktu yang signifikan.

Memang, sementara tidak ada jaminan bahwa standar tunggal akan muncul di industri jaringan, namun sering kali pengguna akan tertarik menggunakan produk yang kompatibel.

Kombinasi faktor ekonomi ini memungkinkan perusahaan untuk mengadopsi kebijakan harga dan nonharga yang mengecualikan persaingan dan secara efektif menaikkan harga secara signifikan di atas apa yang akan terjadi jika ada lebih banyak persaingan di pasar (Rubinfeld 1998).

Sejumlah isu kebijakan antimonopoli yang diperdebatkan secara hangat diangkat oleh semakin pentingnya industri jaringan yang dinamis.

Apa pun pandangan yang dipegang seseorang, ada sedikit keraguan bahwa taruhan penegakan antimonopoli meningkat. Di satu sisi, karena jalur inovasi hari ini akan secara signifikan memengaruhi kualitas dan harga produk di masa depan, potensi manfaat penerapannya sangat besar.

Perspektif ini jelas memotivasi Departemen Kehakiman dan dua puluh negara bagian ketika mereka memilih untuk menuntut Microsoft atas berbagai pelanggaran antimonopoli pada tahun 1998 (Microsoft AS 1998).

Di samping itu, karena jalur inovasi sangat tidak pasti dan teknologi berubah dengan cepat, hambatan masuk yang tampaknya besar hari ini bisa hilang besok, dan potensi biaya penegakan hukum juga besar. Ancaman masuknya perusahaan inovatif menjadi bagian penting dari pembelaan Microsoft dalam kasus Departemen Kehakiman.

Penetapan Standar

Dalam industri jaringan, masalah persaingan dapat muncul dalam persaingan untuk mengembangkan standar pasar. Perusahaan dominan mungkin memiliki insentif untuk mengadopsi strategi kompetitif yang mendukung standar tunggal dengan mencegah produk pesaing mencapai kompatibilitas.

Memang, ketika produk perusahaan yang dominan menjadi standar untuk industri, perusahaan yang mengembangkan standar alternatif mungkin merasa sulit untuk bersaing secara efektif (Farrell dan Katz 1998). Atau, perusahaan mungkin berkolusi untuk mempengaruhi hasil dari proses penetapan standar (penetapan harga).

Kolusi semacam itu bisa sulit dideteksi karena perusahaan sering kali memiliki alasan pro-persaingan untuk bekerja sama dalam perlombaan mengembangkan teknologi baru. Memang, perusahaan sering memiliki aset dan keterampilan yang dapat membuat kolaborasi dalam mengembangkan standar pasar menjadi pengaturan yang efisien.

Contohnya adalah penyatuan teknologi yang terkait dengan streaming video dan audio di Internet. Dalam surat tinjauan bisnis dari perjanjian penyatuan paten MPEG-II, Divisi Antitrust dari Departemen Kehakiman menjelaskan serangkaian kondisi di mana penyatuan aset akan dianggap pro-persaingan.

Di mana dan bagaimana menarik garis antara pembagian aset keterampilan secara pro-persaingan dan aktivitas antipersaingan lainnya yang akan mengecilkan hati pesaing dalam pertempuran untuk standar generasi berikutnya tetap menjadi masalah antimonopoli yang sangat signifikan.

Sebagai aturan umum, kita harus mengharapkan bahwa persaingan yang cukup akan ada untuk mengembangkan produk atau standar pasar baru bila ada lebih dari beberapa entitas independen yang dapat bersaing untuk mengembangkan produk atau standar.

Aturan praktis ini konsisten dengan hukum kasus dan kesimpulan dalam pedoman yang diterbitkan oleh otoritas antimonopoli AS.

Sebagai contoh, DOJ FTC Antitrust Guidelines for the Licensing of Intellectual Property menyimpulkan bahwa merger atau pengaturan lain di antara pesaing aktual atau potensial tidak mungkin berdampak buruk pada persaingan dalam penelitian dan pengembangan jika lebih dari empat entitas independen memiliki kemampuan dan insentif. untuk terlibat dalam aktivitas R&D serupa (DOJ FTC 1995).

Demikian pula, Pedoman Penggabungan FTC DOJ 1984 (direvisi pada tahun 1992) menyimpulkan bahwa merger di antara pesaing potensial tidak mungkin menimbulkan kekhawatiran antimonopoli jika ada lebih dari beberapa pendatang potensial lain yang berada di lokasi yang sama.

Leveraging

Leveraging terjadi ketika perusahaan menggunakan keuntungannya dari beroperasi di satu pasar untuk mendapatkan keuntungan dalam menjual ke satu atau lebih pasar lain yang umumnya terkait. 

Pemanfaatan oleh perusahaan dominan dalam industri jaringan dapat terjadi karena berbagai alasan yang dapat bersifat prokompetitif atau antipersaingan, tergantung pada situasinya. Tantangan bagi kebijakan antimonopoli adalah membedakan keduanya.

Di satu sisi, leverage dapat dilihat sebagai bentuk integrasi vertikal, di mana perusahaan dapat meningkatkan sistem distribusinya, menghemat informasi, dan atau meningkatkan kualitas produknya. Leveraging, bagaimanapun, bisa menjadi anti persaingan jika berfungsi sebagai mekanisme dimana perusahaan dominan mampu menaikkan biaya pesaingnya untuk bersaing di pasar.

Leveraging dapat dicapai dengan berbagai praktik (misalnya, mengikat, menggabungkan, menangani eksklusif), yang masing-masing mungkin memiliki aspek antipersaingan atau prokompetitif, atau kombinasi keduanya.

Misalnya, dengan mengikat, perusahaan mengkondisikan pembelian (atau lisensi) satu produk — produk terikat — pada pembelian (atau lisensi) produk lain — produk pengikat. Sebuah perusahaan mungkin memilih pengaturan yang mengikat untuk alasan prokompetitif, termasuk penghematan biaya dan kontrol kualitas.

Misalkan, misalnya, bahwa sebuah perusahaan dominan menawarkan untuk melisensikan teknologi dominannya hanya kepada perusahaan-perusahaan yang setuju untuk juga melisensikan produk pelengkap perusahaan tersebut, dan anggaplah bahwa produk pelengkap tersebut dibangun di atas teknologi generasi berikutnya dari perusahaan tersebut.

Pengaturan yang mengikat seperti itu dapat memungkinkan perusahaan dominan untuk menciptakan basis pengguna baru yang terpasang dari teknologi generasi berikutnya dengan cara yang secara efektif akan menutup peluang perusahaan pesaing untuk menawarkan produk mereka dalam pertempuran untuk teknologi generasi berikutnya (Farrell dan Saloner 1986).

Antitrust Internasional

Munculnya pasar global menimbulkan masalah kebijakan antitrust yang signifikan. Di satu sisi, perdagangan bebas dan pembukaan pasar membuat kecil kemungkinan bahwa merger akan mengurangi persaingan secara signifikan, dan memang, menciptakan peluang yang lebih besar untuk menggabungkan atau bekerja sama perusahaan untuk menghasilkan efisiensi yang substansial.

Di sisi lain, kesepakatan penetapan harga internasional lebih sulit bagi AS atau lembaga penegakan domestik lainnya kepada polisi, karena keberhasilan seringkali memerlukan beberapa tingkat kerja sama dengan pemerintah asing atau organisasi internasional.

Pada 1990-an kami melihat peningkatan yang signifikan dalam penuntutan konspirasi penetapan harga internasional.

Memang, pada tahun 1998, Departemen Kehakiman mengumpulkan lebih dari $ 1 miliar denda pidana, yang sebagian besar muncul dari penyelidikan konspirasi yang melibatkan industri vitamin. Internasionalisasi antitrust menimbulkan sejumlah masalah yurisdiksi dan implementasi yang sulit untuk semua negara penegakan antitrust.

Seseorang dapat merasakan kesulitan besar yang terlibat dengan melihat masalah dari perspektif AS. Undang-undang Sherman jelas berlaku untuk semua perilaku, yang memiliki efek substansial di AS. 

Namun, bukti penting atau individu atau perusahaan yang bersalah mungkin berlokasi di luar AS. Akibatnya, sangat penting bagi otoritas antimonopoli AS untuk mengoordinasikan kegiatan mereka dengan otoritas di luar negeri.

Hal ini dicapai sebagian melalui perjanjian bantuan timbal balik, seperti, misalnya, dalam perjanjian antara AS dan Australia di bawah Undang-Undang Bantuan Penegakan Internasional. Hal ini juga dicapai melalui pengaturan ‘keramahan positif’ informal, di mana jika satu negara percaya bahwa perusahaannya dikeluarkan dari pasar lain, ia akan melakukan analisis awal dan kemudian merujuk masalah tersebut ke otoritas antimonopoli asing untuk penyelidikan lebih lanjut, dan, jika sesuai, penuntutan. (Kesepakatan seperti itu dicapai dengan UE pada tahun 1991.)

Selanjutnya, pada tahun 1998, Organisasi untuk Kerjasama Ekonomi dan Pembangunan secara resmi merekomendasikan agar negara-negara anggotanya bekerja sama dalam menegakkan hukum terhadap kartel internasional. Peran apa, jika ada, yang akan dimainkan Organisasi Perdagangan Dunia dalam mendorong kerja sama atau menyelesaikan perselisihan antimonopoli masih menjadi pertanyaan terbuka saat ini.

Kesimpulan 

Kebijakan antimonopoli telah mengalami perubahan yang luar biasa selama abad kedua puluh. Karena pandangan tentang sifat pasar dan pengaturan di antara perusahaan-perusahaan yang dipegang oleh para ekonom dan lainnya telah berubah, demikian pula antitrust.

Fokus awal adalah pada kemungkinan efek anti persaingan dari merger dan pengaturan horizontal lainnya di antara perusahaan. Sumber utama kekuatan pasar adalah adanya skala ekonomi dalam produksi.

Namun, pengaturan vertikal mendapat perlakuan kritis yang signifikan, dan sumber kekuatan pasar dipandang berasal dari sisi permintaan dan juga sisi penawaran. Selanjutnya, berbagai praktik kontraktual kini dinilai menciptakan efisiensi yang substansial, meskipun dengan risiko bahwa kekuatan pasar akan digunakan untuk tujuan eksklusif.

Akhirnya, perubahan signifikan dalam persaingan internasional, yang dihasilkan dari perdagangan bebas dan revolusi komunikasi dan informasi, telah memperkuat pentingnya membentuk kembali antitrust untuk memenuhi kebutuhan abad kedua puluh satu.

Tantangan antimonopoli baru yang signifikan terbentang di depan. Apa pun tantangannya, kita dapat berharap bahwa ekonomi organisasi industri dan kebijakan antimonopoli akan cukup fleksibel dan kreatif untuk ditanggapi dengan tepat.